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访谈自然资源所有者权益司负责人:解读全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点
来源:内蒙古自治区自然资源厅 | 发布时间:2022-08-04 | 【关闭】
   生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。健全自然资源资产管理体制、完善自然资源资产产权制度是生态文明建设的重要内容。新一轮国家机构改革,党中央赋予自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的“两统一”职责。建立健全全民所有自然资源资产所有权管理体系,是落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的必然要求。 

  近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》(以下简称《方案》),受到社会广泛关注。自然资源部自然资源所有者权益司负责人日前接受本报记者采访,就此次开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点的相关情况进行了解答。 

  问:开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点的背景是什么? 

  答:党的十八大以来,全民所有自然资源资产管理体制机制逐步建立完善,对生态文明建设起到了积极推动作用,但仍存在所有权人不到位、管理权责不明确等问题,资源开发过度、保护乏力、生态退化的形势依然严峻。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出,分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中办国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》进一步要求,探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点,明确委托代理行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配机制。  

  我国是单一制国家而非联邦制国家,全民所有自然资源所有权的行使统一于中央政府,即国务院。我国相关法律规定由国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权,这是生产资料公有制在自然资源所有权行使主体上的法律体现。由于全民所有自然资源资产数量巨大、种类繁多、分布广泛,且管理的专业性较强,国务院难以直接对全部的自然资源资产行使占有、使用、收益、处分等权利,需要根据资源特点,采取不同的管理方式。其中一部分可以由中央政府直接行使,更多的部分需要委托地方政府代理履行所有者职责。关于所有者职责的履行模式,目前法律上没有具体规定,中央决定开展委托代理试点,通过探索实践,为全面落实统一行使所有者职责、修改完善相关法律法规积累实践经验。 

  问:开展所有权委托代理机制试点的意义是什么? 

  答:开展所有权委托代理机制试点是党中央的命题作文,是中央深改委部署的重点工作,是在我国进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的大背景下,党中央、国务院为统筹推进自然资源资产产权制度改革和落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,作出的一项重大改革举措和制度性安排,对于切实落实和维护国家所有者权益,促进自然资源资产高效配置和保值增值,实现生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化有着极为重要的现实意义。  

  一是深入推进生态文明体制改革的必然要求。《方案》以问题为导向,聚焦统一行使全民所有自然资源资产所有者职责这一重大核心问题,提出了所有权委托代理机制的总体设计、改革举措和重点任务,回答了所有者职责是什么、怎么构建、如何行使,并确立了路线图和时间表,体现了党中央从更深层次、更科学的治理机制来解决当前生态保护和自然资源开发利用中存在突出问题的总体谋划。 

  二是统筹推进自然资源资产产权制度改革的必然要求。《方案》界定了所有权、使用权以及管理权的关系,探索将自然资源资产所有权与使用权分离,创新自然资源资产所有权的多种有效实现形式,努力提升自然资源要素市场化配置水平。  

  三是落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的必然要求。《方案》首次将全民所有自然资源资产所有者职责明确为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”二十个字五项内容,并将其作为推进试点工作的理论基础和重要遵循,是自然资源管理的重大理论创新。《方案》明确了“统一行使”的模式,包括自然资源部直接履行和自然资源部委托有关地方政府代理履行两个层面,通过编制省级、市地级政府代理履行所有者职责的自然资源清单形式完成委托,并指导各地依据代理权责依法行权履职。 

  问:如何理解和把握“所有者职责”的科学内涵和核心要义? 

  答:完整、准确地理解和把握“所有者职责”内涵和要义,是落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的前提,也是开展所有者委托代理工作的重要遵循。 

  一是主张所有,这是履行所有者职责的前提和基础。包括摸清自然资源资产家底,开展清查统计和资产核算。对全民所有自然资源资产的数量、质量、分布、用途、价值进行统一调查、监测评价,并划清边界、确认权属。通过开展自然资源确权登记,将全民所有自然资源资产产权主体在登记簿上予以记载,明晰所有权人、所有者职责履行主体、代理履行主体及权利义务内容。 

  二是行使权利,这是履行所有者职责的核心。主要是着力实现全民所有自然资源资产所有权的物权权能,包括占有、使用、收益、处分以及法律法规规定的其他权能。制定全民所有自然资源资产处置、配置、特许经营等规则并组织实施。组织编制全民所有自然资源资产保护、使用规划,依法储备、管护、合理利用资产。可选择代理人行使相关权利。  

  三是履行义务,这是履行所有者职责的基本要求。所有者及其代理人在处置、配置全民所有自然资源资产时要符合国土空间规划、用途管制要求和节约资源、保护生态环境的要求,保障自然资源合理利用;遵循公平诚信原则和市场规则,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,切实履行法律规定和民事双方约定。 

  四是承担责任,这是履行所有者职责的应有之义。首先,国务院或其委托的部门应当向全国人大常委会报告全口径国有自然资源资产情况及管理情况。其次,所有者职责履行主体、代理履行主体承担全民所有自然资源资产损害的发现、核实、追偿和报告责任,当所有权受到侵害时,有权依法请求赔偿或作为原告提起诉讼。最后,如所有者职责履行主体、代理履行主体违反法律规定或双方约定,也应承担相应法律责任。   

  五是落实权益,这是履行所有者职责的落脚点。主要是落实资产管护,实现保值增值,维护所有者权益。健全收益管理和分配机制,依法收缴国有土地、矿产资源等收益,并依法纳入预算管理。公平分享全民所有自然资源资产收益,履行自然资源资产出资人职责,享有相应的经济利益。建立考核评价制度,组织开展评估、评价、考核工作等。对代理人进行考核监督,当代理人越位、缺位时,可暂停代理并依规依纪依法追究相关责任。 

  问:此次印发的《方案》包含哪些任务和内容?总体要求和预期目标是什么? 

  答:《方案》明确,针对全民所有的土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等8类自然资源资产(含自然生态空间)开展所有权委托代理试点。一是明确所有权行使模式,国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权,授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责,部分职责由自然资源部直接履行,部分职责由自然资源部委托省级、市地级政府代理履行,法律另有规定的依照其规定。二是编制自然资源清单并明确委托人和代理人权责,自然资源部会同有关部门编制中央政府直接行使所有权的自然资源清单,试点地区编制省级和市地级政府代理履行所有者职责的自然资源清单。三是依据委托代理权责依法行权履职,有关部门、省级和市地级政府按照所有者职责,建立健全所有权管理体系。四是研究探索不同资源种类的委托管理目标和工作重点。五是完善委托代理配套制度,探索建立履行所有者职责的考核机制,建立代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况的工作机制。 

  《方案》提出,在各省(区、市)和新疆生产建设兵团同步试点。到2023年,基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制,产权主体全面落实,管理权责更加明晰,资产家底基本摸清,资源保护更加有力,资产配置更加高效,收益管理制度更加完善,考核评价标准初步建立,所有者权益得到有效维护,形成一批可复制可推广的改革成果,为全面落实统一行使所有者职责、修改完善相关法律法规积累实践经验。 

  问:如何区分对全民所有自然资源资产行使所有权与行使监管权? 

  答:习近平总书记指出“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的,前者是所有权人意义上的权利,后者是管理者意义上的权力”。区分“所有权”和“监管权”最根本是要区分“基于所有权而进行的管理”和“基于行政监管权而进行的管理”,明确两种不同性质管理行为的内涵、差别,划清二者边界。 

  长期以来,我国自然资源管理体制没有区分“所有者权利”与“监管者权力”,政府兼具资产管理、行业管理、行政监管等多重职能。履行所有者职责的内容包括统一调查监测、统一确权登记、统一标准规范、统一信息平台等,侧重的是资源资产管理、市场化配置、资产权益的实现、资源的保护和利用,发挥好全民所有自然资源资产的经济价值、生态价值和社会价值,不包含用途管制、执法监察、行业监管等行政监管职责。 

  试点要在系统梳理、总结、提炼的基础上,进一步建立健全所有权管理的制度体系,更好地落实和维护所有者权益。随着本轮机构改革的深度推进,下一步通过何种管理体制、管理方式,才能实现管理效果最优化,确保所有者职责和监管者职责相互独立且都能履行好,还需要结合试点实践不断探索完善。 

  问:如何处理好统一行使、委托代理和法律授权的关系? 

  答:考虑到现阶段一些自然资源的行业管理与资产管理、所有者职责与监管职责还存在交织,建立委托代理机制需统筹衔接好落实“统一行使”的总体要求和尊重现行法律法规及部门职责分工。 

  为此,《方案》提出,国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权,授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责。其中,部分职责由自然资源部直接履行,部分职责由自然资源部委托省级、市地级政府代理履行,法律另有规定的依照其规定。自然资源部要加强对统一履行所有者职责的统筹谋划,制定统一规则,统一考核监督,统一报告国有自然资源资产情况,以体现“统一行使”。  

  对于委托省级、市地级政府代理履行的部分,委托的主体是自然资源部,委托的对象是省级、市地级政府。那么,对应的法律责任由谁承担?  

  全民所有自然资源资产所有权主体(全体人民)的全民性、客体(国有自然资源资产)的公共性、公益性决定了该所有权还承载着公共职能,不能简单等同于民法物权。可以说,全民所有自然资源资产所有权是具有显著公权特征的民事权利。与此同时,所有权委托代理的客体是“所有者职责”,是一个包含了权能、权利、责任、义务的综合概念,不宜单纯套用民事或行政委托代理规范。  

  因此,在试点期间,以编制资源清单的方式委托所有者职责。委托人、代理人根据有关法律法规、工作职责以及委托代理事项依法行权履职,并承担相应法律责任。今后,我们还将结合地方试点经验,不断推进理论创新发展,逐步建立健全相应的制度体系,推动有关法律的立、改、释,进一步明确委托方、受托方的法律责任。  

  问:试点中如何落实好市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的要求? 

  答:创新政府配置资源方式,发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,大幅度减少政府对资源的直接配置,更多引入市场机制和市场化手段,提高资源配置效率和效益,是深化社会主义市场经济改革的方向和要求。首先,履行全民所有自然资源资产所有者职责,应当充分尊重自然资源资产价值规律、竞争规律和供求规律等经济规律,发挥市场在自然资源资产配置中的决定性作用,实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平的高标准自然资源市场体系。其次,政府主要制定规则,依法推进土地所有权与土地使用权分离,推动各种自然资源资产使用权、用益物权竞争性出让,完善自然资源资产出让、租赁、作价出资(入股)、特许经营等政策,对自然资源资产使用权扩权赋能、激发活力,健全自然资源资产国家所有权权利体系。最后,不断加强政府监管,通过宏观调控等政府公共管理手段更好发挥政府的作用,解决“市场失灵”问题。   

  问:试点工作中如何发挥中央与地方的两个积极性? 

  答:健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制,理顺中央和地方权责关系,加强中央宏观事务管理,适当加强中央在跨区域生态环境保护等方面事权,减少并规范中央和地方共同事权,赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。   

  首先,发挥中央和地方两个积极性,可以从不同层级政府有不同职责、事权设置的合理性、方便群众等角度去考虑。我国是五级政府的政体,职能在不同层级的政府是不一样的。这需要我们合理把握和设计好中央政府和地方政府的事权,做到权责对等、运行高效,不要上下为难。  

  其次,在积极推进自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革的基础上,赋予地方更多资源配置自主权。其中,对于以公益性为主,在生态、经济、社会等方面具有重要作用的国有自然资源资产,可以由自然资源部或省级政府履行或代理履行所有者职责;对于以营利性为主的资源资产,可委托市地级政府代理履行所有者职责。

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